《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）將基建投資主體劃分為“政府投資”及“企業投資”，并明確了“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則。按照該原則，政府投資則由政府進行決策，政府出錢投資，并投資收益由政府享有，相應的債務由政府承擔，投資風險也歸屬于政府，投資形成的資產產權歸政府所有。 

相反的，企業投資則由企業進行投資決策（根據項目情況由政府核準或備案），企業出錢投資，投資收益由企業享有，相應的債務由企業承擔，投資風險歸屬于企業，投資形成的產權歸企業所有。總結而言，政府主要投資于公益性的非經營性的項目，對于可以通過市場機制配置完成的項目一般由企業投資（可以簡單理解為社會市場主體一般“無利不起早”）。 

根據上述國發〔2004〕20號、《政府投資條例》  、《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）等規定，政府投資及企業投資項目的主要區別如下：

上面介紹過，政府投資項目是政府使用財政預算資金投資的項目，因此，有人認為，財政沒給錢的項目，就不是政府投資項目。

實際上，如果某項目本應由財政安排預算資金實施，但由于政府沒錢而安排給城投國企籌資建設，該行為屬于違規行為，且極易構成政府隱性債務。

2021年11月出臺的《貴州省政府投資項目管理辦法》即明確”地方政府不得將應由政府出資建設的項目交由企業籌資建設”。

2022年，湖南《規范政府性投資項目決策和立項防范政府債務風險的管理辦法》更是指出：國有投融資公司投資建設的非經營性固定資產投資項目  ，必須使用財政資金、政府債券資金，不得違規使用市場化融資新增政府隱性債務。

這要看如何定義公益性項目。

公益性項目的財政學定義是指產生公共物品的項目。不過，公益性項目的概念，在政府的政策文件中卻鮮有明確的定義。

按照有關文件的表述，公益性項目分為兩類：一類沒有經營收入或收入很少，項目資金來源主要依靠財政資金；一類有一定收入，財政資金不承擔融資償債責任。而《政府投資條例》中也將政府投資于公共領域的項目分為非經營性項目和經營性項目。

顯然，對于公益性項目中具備經營性的項目，企業是可以投資的。

哪些公益性項目不宜由企業實施呢？

財預[2010]412號《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》指出 ”公益性資產”，是指為社會公共利益服務，且依據有關法律法規規定不能或不宜變現的資產，如學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等，以及市政道路、水利設施、非收費管網設施等不能帶來經營性收入的基礎設施等。

《國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》發改辦財金〔2018〕194號要求：“申報企業擁有的資產應當質量優良、權屬清晰，嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產及儲備土地使用權計入申報企業資產。”

2018年中發27號防范化解隱債的最高層級文件也明確規定：嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產注入國有企業，不得將儲備土地作為資產注入國有企業，不得將預期土地出讓收入作為國有企業償債資金來源。

在這些文件中，都非常清晰明確地列舉了公益性資產的范圍。形成這些公益性資產的項目其實就是政府投資項目中的非經營性項目。 這種非經營性項目或者叫純公益性項目，政府具有建設和供給的責任，政府有責任安排財政資金實施這些項目。如果交由企業先行籌資實施，政府后付款，就會形成政府隱性債務。

一般來說，國有企業建設的公共領域的經營性項目可以作為國企的資產，無需移交政府。但是，對于非經營性項目或純公益性項目，國有企業根據政府的安排籌資建設并移交政府，政府后付費，此類行為應認定為違規實施政府投資項目，并構成政府隱性債務。

如果國有企業使用自有的經營性資金，自愿無償建設純公益性項目并免費移交政府，未來也不需要政府付費，此類項目不能認定為政府投資項目。但必須明確，國有企業免費捐贈有嚴格的規定，尤其是對于投資規模較大的固定資產項目，極易超出國有企業對外捐贈金額的限制。

實際上，由本級政府安排、由本級國企免費建設、移交政府的固定資產項目，也不是真正意義上的捐贈。

根據上面的分析，以下情況，公益性項目由企業實施具有合理性：

（一）企業實施該公益性項目能賺錢。即此公益性項目為經營性項目，且項目經營收益能夠為企業獲得合理回報。

需要說明的是，如果項目為準經營性項目（項目有一定回報但回報不足），只要疊加合法合規的政府補貼后能夠得到合理回報，也是可以的。這里需要注意獲得政府補貼的合規性。

（二）企業實施該公益性項目雖然不能賺錢，但通過實施該項目能夠獲得政府匹配的經營性資產或業務，企業可以通過這些資產和業務獲得收入并且能夠自平衡。這里需要注意政府匹配資產資源的合規性。

（三）企業實施該公益性項目，雖然不能賺錢，但是對自己有利。如，某企業在一個山里建了一個種植基地，基于提升運輸安全、降低運輸成本的考慮自費修了一條公路。雖然修這條路對于企業來說不賺錢，但是修這條路對于企業整體經營是必須的。

以上分析了公益性項目由企業實施具有合理性的幾種情況，有人可能還要問：人家企業就是愿意做公益，就想建一個純公益項目奉獻社會，做好事不行嗎？

盡管純做公益對“以盈利為目的”的企業沒有什么好處，不符合常理，但是也不能就此斷定沒有企業愿意做公益。目前，并無法律法規或政策文件限制企業自覺自愿以自有資金實施公益性項目。

這種情況下，如果企業以自有資金去做項目當然沒問題，但若以企業投資名義實施應由政府安排資金的公益性項目，最終仍需要政府財政安排資金延期支付，就會形成政府隱性債務。如果企業自有資金不足，還需要融資去做公益性項目，則其合理性就要打一個大大的折扣，很可能是替政府包裝融資的行為。如果是國有企業，上文說過，這種大額捐贈，還要符合國企國資的管理規定。

（一）項目為經營性項目，項目經營收益能夠覆蓋投資成本并獲得合理回報。準經營性項目需有政府合法合規補貼。

（二）非經營性項目或純公益性項目不宜由企業實施。如由企業實施應充分論證說明合理性、企業自有資金的實力，以及是否會形成政府隱性債務。

（三）對于非經營性項目與經營性項目打包實施的，應確保政府匹配經營資源的合法合規性。

（四）以企業自有資金作為項目資本金，無需接受政府資本金注入。在項目建設期，政府可以給予項目投資補助和貸款貼息；在運營期，政府可以合法合規予以運營補貼。但項目無政府直接投資或資本金注入。

（五）企業具有自有資金的出資能力。如為國有企業，應注意區別國企自主投資資金、財政投資資金和接受財政管理資金的區別。由國企實施的項目，在所有的政府投資計劃規劃或項目文件中，均無項目實施方式為政府投資的表述。還要注意，國企出資不能是債務性資金。